Die Frage der Entsendung von Leopard-2-Panzern in die Ukraine hat die deutsche und europäische Politik monatelang aufgewühlt. Der Westen hatte sich kollektiv verpflichtet, die Ukraine in ihrem Krieg mit Russland zu unterstützen. Die Ukraine sagte, sie brauche westliche Panzer – und die in Deutschland hergestellten Leoparden waren der Panzer, der am besten dazu passte. Die Regierung in Berlin war nicht gerade anderer Meinung. Aber es machte sich Sorgen über eine Eskalation und die Reaktion Moskaus, insbesondere angesichts der schwierigen Geschichte Deutschlands mit Russland, und weigerte sich daher, zuerst zu handeln. "Wir handeln immer gemeinsam mit unseren Verbündeten und Freunden", betonte Bundeskanzler Olaf Scholz. "Wir gehen nie alleine."

Das Merkwürdige daran war, dass niemand Deutschland aufforderte, allein zu handeln. Großbritannien hatte bereits angekündigt, 14 seiner Challenger-Kampfpanzer in die Ukraine zu schicken. Die polnische und die finnische Regierung hatten öffentlich signalisiert, dass sie bereit seien, gemeinsam mit anderen Verbündeten Leopard-2-Panzer zu liefern. Das Europäische Parlament hat im Oktober 2022 für eine diesbezügliche EU-Initiative gestimmt. Die USA, Frankreich und Deutschland selbst hatten sich bereits verpflichtet, Schützenpanzer in die Ukraine zu schicken, ein Waffensystem, das der Laie nicht einmal von Panzern unterscheiden kann. Im weiteren Sinne fand die Leopardenfrage in einem Kontext statt, in dem der Westen, einschließlich Deutschlands und der USA, der Ukraine bereits militärische Ausrüstung im Wert von mehreren zehn Milliarden Dollar zur Verfügung gestellt hatte, von denen ein Großteil für die Russen bereits ziemlich tödlich war.

Aber "allein" hatte für Scholz eine ganz bestimmte Bedeutung. Er war nicht bereit, Leopard-2-Panzer in die Ukraine zu schicken, es sei denn, die USA schickten auch ihren eigenen Kampfpanzer, den M1 Abrams. Es reichte nicht aus, dass andere Partner Panzer schicken würden oder dass die USA andere Waffen schicken könnten. Wie ein verängstigtes Kind in einem Raum voller Fremder fühlte sich Deutschland allein, wenn Uncle Sam nicht seine Hand hielt.

Im Interesse der Einheit der Verbündeten griffen die USA schließlich ein und stimmten zu, der Ukraine 31 Abrams-Panzer zur Verfügung zu stellen, obwohl sie oft der Meinung waren, dass die Abrams für die Ukraine militärisch wenig sinnvoll seien. Die Bundesregierung ist nicht mehr "allein", sondern genehmigte den Export und die Verbringung von Leoparden in die Ukraine. Die US-Führung erlaubte dem Bündnis erneut, einen Streit zwischen den Alliierten beizulegen. Die ganze Episode wird wahrscheinlich innerhalb weniger Monate von allen vergessen sein, bis auf ein paar transatlantische Verteidigungs-Wonks.

Es sollte nicht sein. Die Episode wirft grundlegendere Fragen über das atlantische Bündnis auf als nur die Frage, welches Waffensystem in die Ukraine geschickt werden soll. Warum glaubt der Führer des mächtigsten Landes Europas, dass er allein und wehrlos ist, wenn er nicht im Gleichschritt mit den USA handelt? Warum bleibt angesichts eines Krieges auf dem europäischen Kontinent die Führung der USA notwendig, um auch nur kleinere Streitigkeiten zwischen den Alliierten zu lösen? Vor ein paar Jahren, fassungslos über Donald Trumps Einzug ins Weiße Haus, schienen die Europäer bereit zu sein, die Kontrolle über ihr eigenes Schicksal von einem abgelenkten und politisch unzuverlässigen Amerika zu übernehmen. Aber als die nächste Krise kam, fielen sowohl die USA als auch die Regierungen Europas auf alte Modelle der Bündnisführung zurück. Europa, wie der Hohe Vertreter der EU für Außenpolitik, Josep Borrell, vor der russischen Invasion lautstark beklagte, sitzt nicht wirklich mit am Tisch, wenn es um den Umgang mit der Russland-Ukraine-Krise geht. Stattdessen hat sie einen Prozess der Vasallisierung eingeleitet.

In diesem Papier geht es um die Frage, warum die US-Führung so kraftvoll nach Europa zurückgekehrt ist, ob sie den Ukraine-Krieg überdauern wird und was die Rückkehr Amerikas nach Europa für die Zukunft des transatlantischen Bündnisses und der Mitgliedstaaten der Europäischen Union bedeutet.

Die unmittelbare Ursache war natürlich der Einmarsch Russlands in die Ukraine. Aber die tiefere Antwort liegt in der Struktur der transatlantischen Beziehungen und den internen Gräben zwischen den EU-Mitgliedstaaten. Aber der Krieg in der Ukraine hat weder den grundlegenden Kurs der Außenpolitik der Vereinigten Staaten – die auf den Pazifik ausgerichtet ist – noch ihre tiefen innenpolitischen Spaltungen darüber verändert, ob sie weiterhin in die Verteidigung Europas investiert werden sollen. Um langfristig zu überleben und zu gedeihen, braucht das atlantische Bündnis noch einen europäischen Pfeiler, der sowohl militärisch fähig als auch politisch unabhängig ist. Aber die Reaktion des Bündnisses auf den Krieg in der Ukraine hat es viel schwieriger gemacht, diese Art von Gleichgewicht zu erreichen. Das Papier stellt dementsprechend Ideen vor, wie europäische und amerikanische Politiker sowohl während als auch nach dem Krieg in der Ukraine ein ausgewogeneres und damit nachhaltigeres Bündnis aufbauen können.

In einer inzwischen fernen Vergangenheit (der Trump-Administration) sah die Zukunft des Bündnisses ganz anders aus. Die US-Außenpolitik konzentrierte sich auf China, und Trump flirtete mit Russland und drohte, Amerikas europäische Verbündete im Stich zu lassen. Politische Entscheidungsträger in ganz Europa begannen, über "Souveränität" und "Autonomie" als Mechanismen zu sprechen, um ihre Unabhängigkeit von einem zunehmend launischen amerikanischen Verbündeten zu etablieren.

Wie immer waren die Stimmen in Frankreich und den EU-Institutionen am stärksten, aber sie fanden auch Widerhall in traditionell atlantischen Hochburgen wie Deutschland, den Niederlanden und gelegentlich sogar in Osteuropa. "Die Zeiten", sagte Bundeskanzlerin Angela Merkel 2017 auf einer Wahlkampfveranstaltung, "in denen wir uns komplett auf andere verlassen konnten, sind ein Stück weit vorbei."

Diese breite Erkenntnis in Europa spiegelte in erster Linie den Schock über Trumps Eskapaden und seine Anti-Verbündeten-Rhetorik wider. Aber es drückte auch eine nüchterne Ansicht aus, dass sich die US-Außenpolitik auch jenseits von Trumps Eigenheiten strategisch in Richtung Asien bewegte, während die US-Innenpolitik in Richtung Selbstbezogenheit abdriftete. Beides verhieß nichts Gutes für das amerikanische Sicherheitsengagement in Europa.

Im Jahr 2019 bildete die neue Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, eine neue "geopolitische Kommission" und versprach, die EU zu einem unabhängigen Akteur in globalen Angelegenheiten zu machen. "Meine Kommission", versprach sie bei der Vorstellung vor dem Europäischen Parlament im Jahr 2019, "wird sich nicht scheuen, die Sprache des Vertrauens zu sprechen. Aber es wird unser Weg sein, der europäische Weg. Das ist die geopolitische Kommission, die ich im Sinn habe und die Europa dringend braucht." (Hervorhebung im Original.) Rhetorisch gesprochen hatten sich die politischen Führer in Brüssel, Paris und Berlin der Idee angeschlossen, dass die Europäer in der Lage sein müssten, die Reaktion auf Krisen in ihrer Region zu leiten. Aber es geschah wenig, um diese Idee in die Tat umzusetzen.

Die umfassende russische Invasion in der Ukraine im Februar 2022 hat diese Idee nicht nur in Frage gestellt. Es entlarvte es als fast völlig leer. Die starke Reaktion der USA und die Begrüßung, die diese Reaktion in der gesamten EU fand, haben das Bündnis in seinen traditionellen Modus des Kalten Krieges zurückversetzt. Wie in so vielen Krisen während des Kalten Krieges übernahmen die USA die Führung und steuerten den Löwenanteil der Ressourcen bei. Von seinen europäischen Verbündeten forderte es im Wesentlichen nur politische Zustimmung und militärische und finanzielle Beiträge zu einer von den USA geführten Strategie. Bei den Kämpfen zwischen den Alliierten, wie in der Leoparden-Episode, ging es um das Ausmaß dieser Beiträge. Die strategischen Entscheidungen werden alle in Washington getroffen. Im Moment hat keine Regierung in der EU, nicht einmal im traditionell unabhängigen Frankreich, Einwände gegen diese Rückkehr zur traditionellen amerikanischen Führung. Im Gegenteil, die meisten begrüßen es und versuchen sogar, sicherzustellen, dass es über den Krieg in der Ukraine hinaus weitergeht.

Auf einer Ebene ist dies nicht überraschend. Die Nationen Europas sind derzeit nicht in der Lage, sich selbst zu verteidigen, und so haben sie keine andere Wahl, als sich in einer Krise auf die USA zu verlassen. Aber diese Beobachtung wirft nur die Frage auf. Dabei handelt es sich um wohlhabende, fortgeschrittene Nationen mit anerkannten Sicherheitsproblemen und einem wachsenden Bewusstsein, dass die fortgesetzte Abhängigkeit von den USA langfristige Risiken birgt. Warum also sind sie nach wie vor so unfähig, ihre eigene Antwort auf Krisen in ihrer Nachbarschaft zu formulieren?

Es gibt zwei grundlegende Ursachen. Die ganze Fokussierung auf den Niedergang Amerikas gegenüber China und die jüngsten Umwälzungen in der US-Innenpolitik haben einen wichtigen Trend im transatlantischen Bündnis in den letzten 15 Jahren verschleiert. Seit der Finanzkrise von 2008 sind die USA im Vergleich zu ihren europäischen Verbündeten immer mächtiger geworden. Das transatlantische Verhältnis ist nicht ausgewogener, sondern stärker von den USA dominiert worden. Die mangelnde Handlungsfähigkeit der Europäer in der Russland-Ukraine-Krise ist auf dieses wachsende Machtungleichgewicht im westlichen Bündnis zurückzuführen. Unter der Biden-Regierung sind die USA immer bereitwilliger geworden, diesen wachsenden Einfluss auszuüben.

The second cause is that Europeans have failed to reach a consensus on what greater strategic sovereignty should even look like, how to organise themselves for it, who their decision-makers would be in a crisis, and how to distribute the costs. More profoundly, the nations of Europe do not agree on what to do and do not trust each other enough to reach compromises on these questions. In this context, Europeans cannot know what they would do with greater autonomy or how they might differ from America because they have no process or capacity to decide on their own policies. American leadership remains necessary in Europe because Europeans remain incapable of leading themselves.

The paper examines these factors in turn.

The growing dominance of the US within the Atlantic alliance is evident in virtually every area of national strength. On the crudest GDP measure, the US has dramatically outgrown the EU and the United Kingdom combined over the last 15 years. In 2008 the EU’s economy was somewhat larger than America’s: $16.2 trillion versus $14.7 trillion. By 2022, the US economy had grown to $25 trillion, whereas the EU and the UK together had only reached $19.8 trillion. America’s economy is now nearly one-third bigger. It is more than 50 per cent larger than the EU without the UK.

Of course, economic size is not everything when it comes to power. But Europe is falling behind on most other measures of power as well.

That growth differential has coincided – again, contrary to predictions – with an increase in the global use of the dollar relative to the euro. According to the most recent Triennial Central Bank Survey from the Bank for International Settlements, the US dollar was bought or sold in around 88 per cent of global foreign exchange transactions in April 2022. This share has remained stable over the past 20 years. In contrast, the euro was bought or sold in 31 per cent of transactions, a decline from its peak of 39 per cent in 2010. The dollar has also sustained its position as the world’s primary reserve currency – accounting for roughly 60 per cent of official foreign exchange reserves; the euro accounts for only 21 per cent. The US has profited from the continuing dominance of its currency to gain an ever expanding capacity to impose financial sanctions on its enemies and allies alike, without really needing anyone’s cooperation. Russia and China are fighting back against this capacity, with some success, but Europeans have mostly accepted it.

American technological dominance over Europe has also grown. The large US tech companies – the ‘big five’ of Alphabet (Google), Amazon, Apple, Meta (Facebook), and Microsoft – are now close to dominating the tech landscape in Europe as they do in the US. Europeans are trying to use competition policy to push back against this dominance by, for example, fining Google nearly €2.5 billion for abusing its dominance in search engines. But, unlike the Chinese, they have been unable to develop local alternatives – so, these efforts seem doomed to failure. As a result, new developments such as artificial intelligence seem set to reinforce US technological dominance over Europe. And the so-called “Brussels effect,” which emphasises the EU’s regulatory power, also loses its impact when Europeans fall behind in technology.

Since 2008, Europeans have also suffered a dramatic loss of military power when compared to the US. The uptick in European military spending after the 2014 Russian invasion of Ukraine sometimes obscures this trend. But, of course, all power is relative: as military spending in Europe has increased substantially less than that of the US, it has fallen further behind. Between 2008 and 2021, US military expenditure increased from $656 billion to $801 billion. In the same period, the military expenditure of the EU27 and the UK rose only from $303 billion to $325 billion.[1] Worse, US spending on new defence technologies remains more than seven times that of all EU member states combined.

Of course, military spending is only an approximate measure of military strength. But Europe’s divided approach to such expenditure means that even these figures probably overstate European power. Europeans barely collaborate in spending their relatively small budget – so it remains inefficient. EU member states have fallen short of a 2017 commitment to spend at least 35 per cent of their equipment procurement budgets in cooperation with one another. This figure stood at just 18 per cent in 2021. 

Worse, these crude measures of power actually underestimate European weakness, which is exacerbated by chronic divisions. When the EU’s Lisbon Treaty entered into force in 2009, it seemed to herald a new capacity for Europeans to forge a common foreign policy and harness the latent strength of what was then the world’s largest economy. But institutions of the Lisbon Treaty, particularly the European External Action Service and the office that Borrell holds, have failed to bridge internal EU differences in foreign policy.

The EU, for all its geopolitical ambitions, remains incapable of formulating a common foreign and security policy. Instead, the financial crisis divided north and south, the migration crisis and the war in Ukraine divided east and west, and Brexit divided the UK and practically everyone else. In particular, the loss of Britain, the EU’s second largest economy and strongest military power, was a serious blow to the EU’s prestige and capacity to exercise geopolitical influence.

For all of these reasons, US dominance in the alliance has grown over the last decade and a half. And power matters. The growing weight of the US in the relationship means that Europeans feel increasingly incapable of acting and Americans feel increasingly less interested in what Europeans think about security issues – even if this is currently obscured by the Biden administration’s ‘No worries, we got you covered’ policy with regard to the war.

The Russian invasion of Ukraine in February 2022 thus came at a moment of severe European geopolitical weakness. Like the Obama and Trump administrations before it, the Biden administration had strongly signalled that it intended to focus its foreign policy attention and resources on east Asia. And in its first year, it largely succeeded at maintaining this focus. It withdrew US forces from Afghanistan without coordinating with its European allies and concluded “AUKUS,” a major new defence pact and submarine deal with Australia, even at the cost of alienating France.

But when US intelligence detected the Russian troop build-up along the Ukrainian border in the autumn of 2021, US policymakers quickly realised that a forceful and unified response required American leadership. It was the US that provided intelligence on the Kremlin’s intentions and warned about the coming invasion, often meeting with a sceptical European response. It is the US that has shaped most Western sanctions on Russia, particularly the measures targeting its central bank. Of course, without European compliance, sanctions would be less powerful. But it is the US dollar and American control of the international financial system that have given the sanctions their bite.

The US response has effectively halted and even reversed the Biden administration’s stated intention to focus on Asia. So, despite the increased tensions with China over Taiwan, the US China Economic and Security Review Commission concluded in November 2022 that “the diversion of existing stocks of weapons and munitions to Ukraine … has exacerbated a sizeable backlog in the delivery of weapons already approved for sale to Taiwan, undermining the island’s readiness.”

And so, the US has outstripped all EU member states combined in providing military and humanitarian assistance to Ukraine, and has also agreed to backfill many of the weapons systems that these allies have provided to Ukraine. In just a few months, US troop deployments in Europe increased from a post-war historic low of around 65,000 to 100,000. At the June 2022 NATO summit, Biden announced the US would further expand its force presence in Europe, including substantial new forces and headquarters in Poland, Romania, and the Baltic states.

Of course, many European countries and the EU institutions are making important contributions and providing essential assistance to Ukraine. Germany has provided more than €14 billion in aid to Ukraine and its Bundestag has just approved another €12 billion in military aid for the next few years. Poland, Estonia, and the UK have been at the forefront of Western efforts to support Ukraine. Many countries have taken in very large numbers of Ukrainian refugees. But overall their efforts are much more modest in scope than that of the US. Estonian contributions, for example, are impressive when measured as a share of GDP. But you do not win a war on a per capita basis or by hosting refugees. Even combined, eastern European resources are not remotely up to the task.

But American leadership is about more than just resources. The US has proven necessary to organise and unify the Western response to the Russian invasion. Within the EU, there had been enormous divisions on the question of Russia in recent years. Countries such as Poland, Sweden, and the Baltic states deeply distrust EU members such as France, Germany, and Italy on the issue.

Scholz and Macron believed until the very eve of the invasion that a compromise with Russia was possible. They had tried to put a new spin on the Normandy format to dissuade Russia from invading Ukraine further. On 24 February 2022, Russia’s invasion ended these efforts abruptly. In the eyes of most central and eastern Europeans, both the German and French policy approaches towards Russia were discredited. Germany was therefore initially unable to take the leading role in formulating the European response to the war in Ukraine in the way it had after the annexation of Crimea in 2014. Eastern EU member states this time did not perceive Berlin as an ‘honest broker.’ They had also not forgotten Macron’s 2019 effort, taken without consulting them, to suggest negotiating with Russia over a new European security order.

Overall, easterners believe that the leadership of these countries have either been corrupted by cheap Russian gas and lucrative payouts or are hopelessly naive about the nature of the Russian regime. “President Macron,” taunted Polish prime minister Mateusz Morawiecki in April 2022, “how many times have you negotiated with Putin? What have you achieved? Would you negotiate with Hitler, with Stalin, with Pol Pot?”

The most powerful countries in the EU could not lead because they did not have the trust of key actors. Meanwhile, the most consistently anti-Russian countries could not lead because, in turn, they did not have the confidence of France and Germany. They are also small or relatively poor and thus lack the resources. Poland is a vocally active, but its government’s undermining of the rule of law make it divisive within the bloc. In this sense, no autonomous European policy was possible because, without the US, Europeans probably would not have agreed on anything at all. America was really the only choice. As Estonian prime minister Kaja Kallas tweeted in February 2023, “US leadership has been key in rallying unprecedented support for Ukraine.” Indeed, it is difficult to find a policymaker or expert on either side of the Atlantic that believes that there was any other way to organise a unified and forceful response to Russia’s invasion.

For these reasons, members of the transatlantic alliance are reverting to their cold war habits in which the Americans lead while the Europeans either push from behind or simply follow. There is little room or appetite for independent European efforts on either side of the Atlantic, even on issues such as US-EU trade that were once considered outside of the security realm.

It is hard to imagine, but the war in Ukraine will end some day. When it does, or perhaps even before it does, American policymakers will likely return to their previous efforts to shift resources to Asia. After all, the China challenge in US foreign policy has not gone away while the West has focused on Ukraine.

The US National Security Strategy, published in October 2022, starkly describes this direction, affirming that the US “will prioritize maintaining an enduring competitive edge over the [China].” This might seem an unusual priority given that the US is currently spending tens of billion of dollars supporting Ukraine in war against Russia, and in the process is risking escalation with the world’s largest nuclear power.

But the reasons are clear. As the National Security Strategy states, “[China] is the only competitor with both the intent to reshape the international order and, increasingly, the economic, diplomatic, military, and technological power to do it.” China has four times the population of the US, its economy may soon exceed that of the US, and its military is larger than the American military and growing more technologically capable by the day. It is more integrated into the global economy than the Soviet Union was or Russia ever has been. China has placed itself at the heart of many critical supply chains that the US and its allies depend on. It has defined itself in cultural and ideological opposition to the US and to the idea of democracy, using its new wealth to spread the techniques of authoritarian control to every continent on Earth.

By diverting Western attention and resources away from the Indo-Pacific and by ensuring Russia becomes dramatically more dependent on China, the war in Ukraine has only made addressing this strategic challenge even harder. Indeed, a future Republican administration would likely double down on focusing on China, as most Republican leaders have a yet more dire view of China and yet more jaundiced view of European allies than their Democrat counterparts do. For some influential Republican foreign policy thinkers, the severity of the China problem means that even “if we have to leave Europe exposed, so be it … Asia is more important than Europe.”

But, despite this clear view coming from Washington, the perspective in Europe on America’s future role in European security seems entirely different. As Liana Fix of the US Council on Foreign Relations notes, American leadership “has been almost too successful for its own good, leaving Europeans no incentive to develop leadership on their own.”  

The Biden administration has devoted many hours and even more air miles to engaging the Europeans and coordinating Western responses to the outbreak of war. Partially as a result, Europeans are very comfortable to support from the second row, even though the war is happening in their own theatre.

Even in France, long the strongest proponent of European autonomy from the US, has not protested about American leadership in the current crisis. France still seeks greater independent capability for Europe, especially in terms of defence industrial capacity. But, as noted, France’s previous stances on Russia mean that it has few, if any, fellow travellers left in the EU. Paris seems to be the last of the Mohicans, while the rest of Europe has almost completely renounced the idea of greater strategic autonomy.

The transformation in Germany is more profound. Scholz still speaks about the need for more European strategic sovereignty. The German government seems to have settled comfortably into the current transatlantic division of labour. The chancellor’s office stresses at every available opportunity how excellent the personal relationship between Scholz and Biden is. When it comes to military support for Ukraine, nothing is more important to Berlin than for Washington to move in lockstep. And long gone are the days when Martin Schulz, the Social Democratic candidate for chancellor in 2017, railed against Germany’s NATO commitment to spend 2 per cent of its GDP on defence, declaring that he would “not submit to a US logic of rearmament”. The Social Democrats, who used to be fairly critical of the US, now clearly feel comfortable enough under Washington’s wing.

The chancellor’s February 2022 speech about the Zeitenwende (turning point) in German policy and the associated far-reaching announcements for German defence raised hopes in Europe and the US that Germany might eventually emerge as a leader of European defence. A year on, Berlin is still struggling with this idea. In supplying arms to Ukraine, Germany has hardly even been a first mover that inspired others to follow suit. It has waited for others to show the way.

Overall, the implementation of the Zeitenwende has been proceeding extremely slowly when it comes to security and defence – which is particularly striking because Germany is advancing at lightning speed in other areas, such as the construction of terminals for the import of liquefied natural gas. Nothing of the €100 billion special fund announced in Scholz’s speech was spent in 2022. Worse, the special fund will not be even close to enough to make up for decades of underfunding the Bundeswehr. Germany missed NATO’s 2 per cent of GDP spending target in 2022 and is not expected to meet it in 2023 either. Overall, the government has still not provided the necessary structural and material capability for the Bundeswehr to become an anchor of stability for European security.

The UK, long America’s staunchest ally in Europe, appears energised by the return of US leadership to Europe. It has emerged as a key supporter of Ukraine and set the pace by supplying battle tanks. It has established particularly close cooperation with Poland and the Baltic states, as well as with Sweden and Finland, to which it has given bilateral security guarantees. In the rest of Europe, however, the UK’s engagement is still met with suspicion – the wounds of Brexit cut deep. The war in Ukraine could be an opportunity for the UK to play a new role in supporting eastern European security in the future and even helping to settle disputes within the EU over foreign policy. For the moment, however, far from unifying the EU, the UK arguably serves as an alternative partner to those northern and eastern states within the EU that distrust the western member states.

It is these northern and eastern states that have most profoundly changed the internal EU dynamic following Russia’s all-out invasion of Ukraine. Poland, Sweden, the Czech Republic, and the Baltic states have demonstrated a sort of moral leadership in European foreign policy. They believe events have shown that their assessment of the Russian regime was correct and that western EU states did not listen to them as they should have. “[Western states] thought this was because of our peculiar history: that we were hurt and we can’t forgive. But we don’t live in hurt. We simply see them. We know how Russians act,” said Ainars Latkovskis, chair of the defence committee in Latvia’s parliament. They also believe that their status as frontline states gives them a unique authority to determine Western policy toward Russia and Ukraine. “There is an understanding,” according to Edgars Rinkevics, Latvia’s foreign minister, “that we are the region where NATO, by defending its territory, either succeeds or fails. This is a life-or-death issue for NATO.” Finally, they feel vindicated in their view that only the US can ultimately guarantee their security. Always sceptical about the idea of strategic autonomy, they now think that this would amount to strategic suicide. They are accordingly taking measures to encourage greater US involvement and leadership in Europe, particularly through advocating greater and more permanent US troops presence in eastern Europe and promoting NATO membership for Sweden and Finland.

Overall, the new internal European political dynamic is already structuring European defence policy for the future. Even as Zeitenwendes in Germany and other EU states have spurred real increases in European defence spending, the structure of that spending means that it will actually create greater dependence on the US. In the face of war, “defence planning continues to be done mostly in isolation” and many European countries “regard defence cooperation as challenging, consider it only when it coincides with national plans, and more often opt for national solutions or non-EU suppliers”, warned the European Defence Agency’s so-called Coordinated Annual Review on Defence in November 2022.

The effort to create a resilient, competitive, and innovative European defence technological and industrial base has taken a back seat. Policymakers often see EU or transnational European procurement programmes as too time-consuming and complex. The focus is on quickly filling capability gaps. The German government, for example, has decided to buy off-the-shelf, mainly American equipment, including the F-35 and the Chinook heavy transport helicopter.

As part of the European Sky Shield initiative proposed by Germany, the procurement of the Israeli Arrow 3 system is being considered for defence against long-range ballistic missiles. In addition, the US Patriot system is a central component of the initiative. Important European partners, above all France and Italy, are currently unwilling to join Sky Shield, citing, among other things, that the initiative has not taken into account European alternatives in the choice of air defence systems. Poland recently decided to buy Abrams tanks from the US, as well as tanks and howitzers from South Korea as it rapidly builds up its army. This will create dependencies that will last for decades. The result is that Europeans risk abandoning the development of a strong, competitive European defence industry, whose expertise in strategic technologies of the future is on a par with that of other major powers.

The US and its European partners may have returned to their cold war alliance habits, but of course the current geopolitical situation is vastly different than during the cold war. Europe then was the central front in the struggle with Soviet Union, and US strategy, especially in the early days, hinged on rebuilding western Europe both economically and militarily so that it could stand up to the challenge from the east. Accordingly, the US never (or at least only rarely) used its dominant security role for domestic economic advantage. To the contrary, the US allowed its massive postwar trade surplus to erode and became the export market of choice for the recovering nations of Europe. The nations of western Europe prospered under the US security umbrella in part because it was part of the US cold war strategy that they should.

The 21st century struggle with China looks quite different. Europe is not the central front, and its prosperity and military strength are not central to US strategy. The US under Biden has consciously adopted a strategic industrial policy aimed at American reindustrialisation and technological dominance over China. This strategy is part domestic economic policy – “a foreign policy for the middle class” that responds to deindustrialisation at home – and part a foreign policy response to China’s success in recent years at capturing dominant positions in strategic industries such as solar energy and 5G. As Jake Sullivan, now Biden’s national security adviser, and Jennifer Harris, now his senior director for international economics, noted before taking up these posts, “advocating industrial policy … was once considered embarrassing—now it should be considered something close to obvious. … US firms will continue to lose ground in the competition with Chinese companies if Washington continues to rely so heavily on private sector research and development.”

Conceptually, European allies have a role in this geo-economic struggle with China, but it is not, as during the cold war, to become rich and contribute to the military defence of the central front. To the contrary, their key role from a US perspective is to support US strategic industrial policy and to help ensure American technological dominance vis-à-vis China. They can do so by acquiescing to US industrial policy and by circumscribing their economic relations with China according to American concepts of strategic technologies.

Importantly, in this new geo-economic struggle with China, there will be no purely economic issues. The technological and economic nature of the conflict with China means that the US can and will securitise nearly every international dispute. In this sense, the debate in Europe over whether to allow the Chinese equipment manufacturer Huawei into European 5G telephone networks is a harbinger of the future integration of security and economic issues. The US government claimed that Huawei’s close relationship with the Chinese government meant that using its service in such sensitive critical infrastructure presented an unacceptable security risk. As the security provider for Europe, the US has a unique authority to make such arguments. It is not wrong, but, as many have noted, banning Huawei sales in Europe also creates an opportunity for US firms to establish greater technological dominance.

As these policies have the potential to reduce economic growth in Europe, cause (further) deindustrialisation, or even deny Europeans dominant positions in key industries of the future, they might be expected to generate serious opposition throughout the EU. And to some degree, they have. A debate rages in the EU and the UK about whether Europeans need to follow US policy on China or whether they can strike out on their own. The passage in the US of new industrial policy measures such as the Inflation Reduction Act and the CHIPS and Science Act have caused much gnashing of teeth in Brussels and elsewhere about how Europeans can preserve their own strategic industries. In the wake of these bills, the European Council concluded in December 2022 that the EU needs to pursue “an ambitious European industrial policy to make Europe’s economy fit for the green and digital transitions and reduce strategic dependencies, particularly in the most sensitive areas.” (Emphasis in the original.)

However, it is far from clear that any of this debate will translate into policy measures that will affect US foreign economic policy. Many administration officials, in various author interviews since the beginning of the war in Ukraine, have expressed the view that Europeans may whine and complain, but that their increasing security dependence on the US means that they will mostly accept economic policies framed as part of America’s global security role. This is the essence of vassalisation.

To see this process of auto-subservience in action, consider in more detail the European approach to the IRA, the most significant piece of climate and industrial policy legislation in American history. A curious thing happened on the way to passing that bill in the Congress. Nobody considered the impact of the legislation on Europe. Despite the potentially devastating effect of the bill’s $369 billion in climate subsidies on European industry, the extensive debate on the bill contained barely any mention of its effect on America’s European allies.

Even more oddly, this lack of attention to the bill’s negative effect on European allies extended to the Europeans themselves. The bill’s provisions were no secret – they were only openly debated in the Congress for a well over a year. The Canadian government saw the danger and succeeded, through a concerted lobbying campaign, in getting an exception from the bill’s “Buy American” provisions. There appears to have been no similar European effort.

Nach der Verabschiedung des Gesetzes gab es einen Aufschrei in verschiedenen Teilen Europas, insbesondere in Frankreich. Die Europäische Kommission besteht jedoch nach wie vor darauf, dass die IRA einen wichtigen Beitrag zur Bekämpfung des Klimawandels leistet, und hat die europäische Herausforderung der US-Maßnahmen darauf beschränkt, die Einbeziehung europäischer Unternehmen in die verschiedenen US-Subventionspläne zu fordern. Anstatt die USA vor der Welthandelsorganisation frontal herauszufordern oder anderweitig Vergeltungsmaßnahmen zu ergreifen, hat sich die Kommission dafür entschieden, anzupreisen, dass die EU bereits ein grünes Subventionsprogramm betreibt, das das der USA übertrifft, und Ausnahmen zu beantragen. "Zusammen", prahlte von der Leyen, "stellen allein die EU und die USA fast 1 Billion Euro zur Verfügung, um die grüne Wirtschaft zu beschleunigen." Mit anderen Worten, die EU braucht keine energische Antwort auf die IRA – sie kann nur ihre derzeitigen grünen Subventionen erhöhen. Im Februar schlug die Kommission einen Industrieplan für den Grünen Deal vor, der darauf abzielt, die EU-Investitionen in grüne Technologien auszuweiten. Die US-Regierung unterstützte diese kooperative Reaktion gelassen.

Am Ende wird es wahrscheinlich keine ernsthafte transatlantische Krise um die IRA geben. Vielmehr wird das Thema wahrscheinlich dem neuen Drehbuch für die Wirtschaftsbeziehungen zwischen den USA und Europa folgen, das von der Biden-Regierung festgelegt wurde und das als "Ex-post-Koordinierung" bezeichnet werden könnte.

Die Vorlage unterscheidet sich deutlich von der sorgfältigen Koordination, die die Reaktion auf den Ukraine-Krieg geprägt hat. Es ist im Wesentlichen so, dass die USA handeln, ohne ihre europäischen Verbündeten ernsthaft zu konsultieren. Es gibt eine vorhersehbar wütende Reaktion von der anderen Seite des Atlantiks. Die US-Regierung drückt ihre Überraschung und Besorgnis darüber aus, dass die Verbündeten verärgert sind, und entsendet verschiedene hochrangige Gesandte in die europäischen Hauptstädte, um die europäischen Beschwerden aufmerksam anzuhören und sich öffentlich zu verpflichten, sich mit ihnen zu befassen. Der Präsident verkündet dann, dass er die europäischen Bedenken gehört und verstanden hat, dass er in dieser Phase nur eine begrenzte Menge tun kann, aber er wird dann ein symbolisches Zugeständnis machen. Die Europäer erklären sich zufrieden mit ihren Bemühungen, die Amerikaner dazu zu bringen, ihre Probleme anzugehen, und alle machen mit ihrem Leben weiter. Niemand scheint zu bemerken, dass es den USA dabei gelungen ist, fast alles zu bekommen, was sie wollen.

Diesem Muster folgten die USA während des Abzugs aus Afghanistan und in der "AUKUS"-Debatte im Jahr 2021, als die USA hinter dem Rücken Frankreichs einen neuen Verteidigungspakt mit Australien und Großbritannien schlossen und ihrem ältesten Verbündeten einen lukrativen U-Boot-Vertrag abtrotzten. Und es scheint die aufkommende Vorlage in der Reaktion auf die IRA und den CHIPS and Science Act zu sein. Die Biden-Regierung hat, wie Politico es ausdrückte, beschlossen, sich "dem europäischen Druck leicht zu beugen" und den europäischen Autoherstellern einen gewissen Zugang zu US-Steuergutschriften für saubere Fahrzeuge zu gewähren.

In einer ausgewogeneren transatlantischen Partnerschaft hätten die USA Initiativen wie die IRA niemals ohne Konsultation in Betracht gezogen, weil ihre Entscheidungsträger von Natur aus wüssten, dass die Sicherung der europäischen Partnerschaft bei geoökonomischen Initiativen sowohl notwendig als auch nicht trivial ist. Die Europäer hätten sich in den frühen Phasen der Formulierung dieser Politiken beteiligt, was wahrscheinlich zu vielen harten Verhandlungen geführt hätte. Aber sie würden es vermeiden, vor vollendete Tatsachen gestellt zu werden. Im Falle der IRA zum Beispiel hätte dies bedeutet, dass die EU von Anfang an in ihre Gründung eingebunden gewesen wäre und europäische Firmen Zugang zu den Subventionen und Ausnahmen von den "Buy American"-Bestimmungen gehabt hätten.

In der jetzigen Partnerschaft funktioniert die Ex-post-Koordinierung jedoch, weil die Europäer aufgrund ihrer tiefen und wachsenden Sicherheitsabhängigkeit von den USA und der zunehmenden Integration der Sicherheits- und Wirtschaftssphären viel weniger Verhandlungsmacht haben, selbst in wirtschaftlichen Fragen.

Vasallenbildung ist keine kluge Politik für die kommende Ära des intensiven geopolitischen Wettbewerbs – weder für die USA noch für Europa. Das Bündnis mit den USA ist nach wie vor von entscheidender Bedeutung für die europäische Sicherheit, aber wenn man sich beim wesentlichsten Element der Souveränität voll und ganz auf ein abgelenktes und nach innen gerichtetes Amerika verlässt, werden die Nationen Europas bestenfalls geopolitisch irrelevant und schlimmstenfalls zum Spielball der Supermächte werden. Um ihre eigenen Wirtschafts- und Sicherheitsinteressen schützen zu können, die sich zuweilen von denen der USA unterscheiden werden, müssen die Europäer ein ausgewogeneres transatlantisches Verhältnis aufbauen.

Darüber hinaus wird die Vasallenbildung letztlich nicht dazu beitragen, dass sich die USA in Europa engagieren. Washington hat oft und lautstark größere europäische Beiträge zu den gemeinsamen Verteidigungsanstrengungen gefordert. Auch wenn viele US-Aktionen die Vasallisierung fördern, wissen die meisten US-Politiker nach der Erfahrung der Autoren, dass sie einen starken europäischen Partner für den kommenden geopolitischen Wettbewerb brauchen. Sie erkennen an, dass ein solcher Partner unabhängiger wäre und dass diese Unabhängigkeit, auch wenn sie in bestimmten Fragen nicht immer willkommen ist, eine funktionierende Partnerschaft viel weniger gefährdet als die zunehmend schwächeren und irrelevanten europäischen Partner. Letztlich wird das amerikanische Engagement in Europa nur dann Bestand haben, wenn die USA glauben, dass sie von ihren Partnern etwas zu gewinnen haben. Dieser Sinn erfordert eine ausgewogenere Partnerschaft, nicht eine stärkere Vasallenbildung.

Mehr europäische Souveränität bleibt ein wichtiges Ziel für einige Regierungen, insbesondere für die Franzosen und für die EU-Institutionen. Aber die meisten Mitgliedstaaten wollen derzeit nicht einmal eine unabhängigere Politik. Fast einhellig erkennen europäische Politiker hinter vorgehaltener Hand die Risiken an, sich auf die USA zu verlassen, und äußern ihre Befürchtung über eine Rückkehr von Trump oder seinesgleichen in die US-Präsidentschaft. Aber gerade während des Krieges in der Ukraine fühlen sich die meisten kollektiv unfähig zu größerer Autonomie und wollen keine politischen oder fiskalischen Opfer bringen, um dies zu versuchen. Und auf einer tieferen Ebene misstrauen sich viele Länder gegenseitig mehr, als dass sie befürchten, von den USA im Stich gelassen zu werden.

Es scheint an dieser Stelle klar zu sein, dass sich diese Sichtweise nur ändern kann, wenn die USA einen ziemlich endgültigen Beweis dafür erbringen, dass ihnen europäische Interessen nicht am Herzen liegen. Während seiner turbulenten Amtszeit bedeutete Trumps undiplomatische Unverblümtheit, dass er mehr für die europäische Autonomie getan hat als jeder andere seit Charles de Gaulle. Aber schon damals ging es nur langsam und unruhig voran. Bidens eher gemischte Botschaft, Asien Priorität einzuräumen und gleichzeitig die Reaktion auf einen russischen Krieg in Europa anzuführen, ist einfach zu subtil, um schwierige europäische Entscheidungen zu inspirieren.

Unter diesen Umständen wäre es vorerst der beste Weg, sich gegen die Möglichkeit abzusichern, dass sich die USA anderswo konzentrieren werden. Die Europäer können dies tun, indem sie die Grundlagen für ein ausgewogeneres transatlantisches Verhältnis schaffen und Vertrauen zwischen den Regierungen Europas aufbauen. Mehrere solcher Absicherungen sind bereits möglich.

Entwickeln Sie eine unabhängige Fähigkeit, die Ukraine in dem langen Krieg zu unterstützen. Die Vorstellung, dass die wohlhabenden Nationen Europas nicht die Führung bei der Bekämpfung der Aggression auf ihrem eigenen Kontinent übernehmen können, wenn sich alle EU-Mitglieder (außer möglicherweise Ungarn) einig sind, dass eine solche Anstrengung notwendig ist, ist ein erschreckender Beweis für die strategische Unzulänglichkeit Europas. Der Europäische Rat für auswärtige Beziehungen hat einen Plan zur Unterstützung der Ukraine vorgeschlagen, der vier wesentliche Elemente enthält: langfristige Militärhilfe durch einen neuen Sicherheitspakt; Sicherheitsgarantien im Falle verschiedener denkbarer russischer Eskalationen; Bemühungen um wirtschaftliche Sicherheit, die finanzielle Unterstützung bieten und den langen Wiederaufbauprozess im Rahmen der "Partnerschaft für die Erweiterung" einleiten würden, und Maßnahmen zur Energiesicherheit, die die Ukraine stärker in die Energieinfrastruktur der EU integrieren würden. Die EU, ihre Mitgliedstaaten und das Vereinigte Königreich sollten diese Maßnahmen verfolgen und zusammenarbeiten, um sie zu erreichen.

Setzen Sie westeuropäische Streitkräfte in größerer Zahl nach Osten und bieten Sie an, in einigen Fällen die US-Streitkräfte zu ersetzen. Unter der Oberfläche der transatlantischen Einheit hat das erste Jahr des Krieges in der Ukraine die Gräben innerhalb der EU vertieft, insbesondere zwischen Mittel- und Osteuropa auf der einen Seite und Frankreich und Deutschland auf der anderen Seite. Stolperdrahtkräfte nach dem Vorbild der US-Streitkräfte in Deutschland während des Kalten Krieges sind notwendig, um Vertrauen zwischen West- und Osteuropa aufzubauen. Es gibt bereits einige westeuropäische Streitkräfte in Polen und den baltischen Staaten, aber dauerhafter stationierte und fähigere Streitkräfte, die so konfiguriert sind, dass sie eine russische Invasion verhindern oder ihr widerstehen können, würden mehr Vertrauen und Vertrauen schaffen.

Streben Sie nach größeren europäischen militärischen Fähigkeiten und einer größeren Fähigkeit zu autonomem Handeln, sowohl innerhalb als auch außerhalb der NATO. Unabhängig von der US-Politik brauchen die Europäer größere militärische Kapazitäten, insbesondere in einigen der wichtigsten Fähigkeiten wie dem strategischen Lufttransport; Aufklärung, Überwachung und Aufklärung; und präzisionsgelenkte Munition – alles Bereiche, in denen die USA dominieren. Sie können dies sowohl innerhalb als auch außerhalb der NATO erreichen. Die Aufnahme Schwedens und Finnlands in die NATO wird das Bündnis um bedeutende militärische und verteidigungsindustrielle Fähigkeiten erweitern. Es könnte eine Gelegenheit bieten, eine europäische Säule innerhalb der NATO aufzubauen, die Ressourcen bündeln und Fähigkeiten entwickeln könnte, die die Europäer möglicherweise benötigen, um sich selbst zu verteidigen, und die gemeinsamen Beschaffungsbemühungen der EU ergänzen könnte. Der größte Beitrag, den die EU zur Lastenteilung in der NATO leisten kann, besteht darin, die Mitgliedstaaten zu verpflichten, mehr und intelligenter in ihre Verteidigungsfähigkeiten und in innovative Technologien zu investieren. Das Hauptziel in der Zukunft sollte daher darin bestehen, (im Rahmen der EU) gemeinsame militärische Fähigkeiten zu beschaffen, die auch die Abschreckungs- und Verteidigungsfähigkeiten der NATO stärken können. In diesem Sinne sollte die EU zu einem Wegbereiter der europäischen Verteidigung werden. Zu einem leistungsfähigeren und autonomeren Europa gehört auch eine starke, innovative und wettbewerbsfähige europäische Verteidigungsindustrie, deren Kompetenz in den strategischen Technologien der Zukunft mit der anderer Großmächte vergleichbar ist. Langfristig werden die Bemühungen der Europäer, ihre Verteidigungsausgaben zu erhöhen und auf einem viel höheren Niveau zu halten, nur dann politisch nachhaltig sein, wenn sie Arbeitsplätze in Europa schaffen und der heimischen Industrie zugute kommen.

Schlagen Sie vor, dass die USA, die EU und das Vereinigte Königreich eine geoökonomische NATO bilden. Die jüngsten Debatten über 5G- und grüne Technologiesubventionen zeigen, dass der Kampf mit China tief in die westliche Innensphäre eindringen und Fragen versichern wird, die bisher rein wirtschaftlicher Natur waren. In der Tat wird im Jahrhundert des Wettbewerbs zwischen China und dem Westen der geoökonomische Bereich wahrscheinlich zur zentralen Front werden. Die USA und die Europäer brauchen daher ein Forum, in dem sie sich mit den geostrategischen Implikationen wirtschaftlicher Themen wie der Industriepolitik auseinandersetzen. Eine "geoökonomische NATO" würde es den transatlantischen Partnern ermöglichen, strategisch über geoökonomische Fragen nachzudenken und gemeinsam über die Außenwirtschaftspolitik zu entscheiden, anstatt dass die Europäer die Entscheidungen der USA einfach akzeptieren. Die Absicht eines solchen Forums wäre es, eine gemeinsame strategische Wirtschaftspolitik der USA und Europas gegenüber China zu schaffen, die sowohl effektiver wäre als auch die Vasallenbildung verringern würde.

Schaffung einer besonderen Verteidigungspartnerschaft zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich. Der Verlust des fähigsten Militärs der EU hat sowohl die EU als auch das Vereinigte Königreich geopolitisch mehr geschwächt, als beide zugeben wollen. Da die Bitterkeit des Brexits langsam nachlässt, müssen diese Partner dringend eine Formel finden, um das britische Militär wieder in die Strukturen der EU-Verteidigungszusammenarbeit zu integrieren, und zwar durch eine maßgeschneiderte Vereinbarung, die die einzigartigen Fähigkeiten und den Beitrag des Vereinigten Königreichs zur europäischen Sicherheit anerkennt. Die EU muss dem Vereinigten Königreich attraktivere "Docking-Mechanismen" anbieten, um Zugang zu EU-Institutionen und -Programmen zu erhalten. Sie sollte ihre Partnerschaft mit London als Mittel sehen, um mehr strategische Souveränität für die EU zu erreichen und nicht weniger. Langfristig könnte dies sogar dazu beitragen, dass das Vereinigte Königreich wieder in die EU eintritt, auch wenn dies derzeit noch in weiter Ferne liegt.

Denken Sie an eine europäische nukleare Abschreckung. Der Krieg in der Ukraine hat gezeigt, dass Atomwaffen für die Geopolitik gar nicht so irrelevant sind, wie man es gerne hätte. Das bedeutet, dass es keine strategische Souveränität Europas geben kann, wenn es nicht in der Lage ist, eine unabhängige europäische nukleare Abschreckung zu entwickeln. Da Europa aus zwei Atommächten besteht, verfügt es insgesamt über genügend Kapazitäten, um eine solche Abschreckung zu schaffen. Dies ist derzeit noch ein Tabuthema. Aber um sich gegen die Unzuverlässigkeit der USA abzusichern, muss zumindest darüber diskutiert und verstanden werden, welche politischen Vereinbarungen und Fähigkeitsentwicklungen notwendig wären, um neben der erweiterten Abschreckung der USA eine europäische Abschreckung zu schaffen. Macron hat wiederholt angeboten, mit seinen EU-Partnern in einen Dialog darüber zu treten. Es liegt nun an den anderen Mitgliedstaaten, insbesondere an Deutschland, dieses Angebot anzunehmen.

Gemeinsam zielen diese Ideen darauf ab, ein größeres Gleichgewicht im transatlantischen Bündnis zu erreichen und die Europäer in die Lage zu versetzen, mehr Verantwortung für Sicherheit und Stabilität in ihrer eigenen Nachbarschaft zu übernehmen. Sie sind keineswegs ein Versuch, die Europäer von ihrem amerikanischen Verbündeten zu entkoppeln. Vielmehr versuchen sie, die fähigeren und verantwortungsvolleren europäischen Partner zu schaffen, die die USA in ihren kommenden Kämpfen wollen und brauchen.

Jeder US-Präsident würde eine solche Anstrengung im Großen und Ganzen unterstützen, auch wenn einige der Details in Teilen Washingtons, die eine unabhängigere europäische Politik fürchten, Bestürzung hervorrufen könnten. Selbst die undiplomatischsten und auf Asien fokussierten US-Präsidenten haben immer den Wert fähiger, effektiver Partner in einer gefährlichen Welt gesehen. Diese oder ähnliche europäische Anstrengungen sind daher notwendig, um zu verhindern, dass das Bündnis zu einem System der Vasallisierung verkommt, das im Laufe der Zeit die Europäer verärgert und die Amerikaner verächtlich machen wird.

Jeremy Shapiro ist Forschungsdirektor beim European Council on Foreign Relations und Non-Resident Senior Fellow an der Brookings Institution. Von 2009 bis 2013 war er im US-Außenministerium tätig.

Jana Puglierin ist Leiterin des Berliner Büros und Senior Policy Fellow beim European Council on Foreign Relations. Sie ist auch Direktorin der ECFR-Initiative Re:shape Global Europe, die darauf abzielt, ein neues Licht auf die sich verändernde internationale Ordnung und deren Auswirkungen auf Europas Platz in der Welt zu werfen.